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关于如何应对国务院43号文件的思考

    10月2日,国务院发布《关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号,以下简称“国发43号”,引起了社会各界的广泛关注。这不仅关乎地方政府举债偿债的问题,更关系到财税体制改革、金融体制改革,以及地方政府职能转变等深层次问题,更为切身的是将关系到我们宏财公司的发展和命运。结合公司实情,我谈谈对“国发43号”的认识,并提出宏财投资公司如何应对。不足之处,请指正。

 

一、文件内容

 “国发43号”共有七个部分,可以划分为总体要求、地方政府性债务管理机制和存量债务妥善处理三个重要方面。

(一)地方政府债务的形成

    1994年中央实行分税制改革后,地方政府事权与财权不匹配的问题日益突出:一方面省市县等各级政府承担的社会管理事务与经济建设任务需要大量资金投入;另一方面分税制改革抽走了部分地方财政收入,使得地方财政捉襟见肘、入不敷出。按照发达国家的普遍做法,地方政府一般采取发行地方债的形式筹集资金。但根据1994年颁布的《预算法》,我国地方政府无权发行地方债。1998年以后,为了弥补日益增大的建设资金缺口,在国开行等金融机构的推动之下,地方政府纷纷成立投融资平台公司,由投融资平台公司向银行贷款,地方政府为此提供各种显性隐性的背书担保,甚至承担最终的偿债责任。由此,地方政府获得了经济建设急需的资金,银行获得了财政担保的低风险贷款。2008年国际金融危机之后,在国家4万亿刺激计划带动下,地方政府更是加大了投融资平台的融资力度,融资方式也从传统的银行贷款拓展到了企业债、信托、保险资金、私募债、BT等,融资规模也急速膨胀。2010年为化解地方政府债务风险、遏制地方政府盲目融资的冲动,国务院出台了《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》(即国发[2010]19号),但收效甚微,地方政府债务风险的雪球越滚越大。截至2013年6月30日,国家审计署公布的地方政府负有直接偿还责任的债务为10.88万亿元、负有担保责任的债务为2.67万亿元、可能承担一定救助责任的债务为4.34万亿元。

(二)建立规范的地方政府债务管理机制的主要举措

    “国发43号”的指导思想是建立“借、用、还”相统一的地方政府性债务管理机制,有效发挥地方政府规范举债的积极作用,切实防范化解财政金融风险,促进国民经济持续健康发展。通过明确举债主体、规范举债方式、严格举债程序,解决好“怎么借”的问题;通过控制举债规模、限定债务用途、纳入预算管理,解决好“怎么用”的问题;通过划清清偿责任、建立风险预警、完善应急处置,解决好“怎么还”的问题。其中最核心的内容是建立规范的债务管理机制,而发挥积极作用、防范化解风险和促进健康发展则是其目的所在。要达到上述目的,需要坚持的基本原则是“疏堵结合、分清责任、规范管理、防范风险、稳步推进”二十字方针。主要举措可以概括为“开前门、关后门、修围墙、严纪律”。

    开前门:赋予地方政府依法适度举债的权限。今年8月31日全国人大常委会审议通过了《预算法》修正案,新《预算法》赋予了地方政府规范举债的权利。“国发43号”规定经国务院批准,省、自治区、直辖市政府可以适度举借债务,市县级政府确需举借债务的,由省、自治区、直辖市政府代为举借;地方政府举债采取政府债券方式,没有收益的公益性项目确需政府举借一般债务的,由地方政府发行一般债券融资,主要以一般公共预算收入偿还;有一定收益的公益性项目确需政府举借专项债务的,由地方政府通过发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。

   关后门:取消地方政府依靠融资平台举债的模式。“国发43号”明确:政府债务只能通过政府及其部门举借,不得通过企事业单位等举借,企业债务也不得推给政府偿还;剥离融资平台公司的政府融资职能,融资平台不得新增政府性债务。

   修围墙:确立了地方政府债务管理规范。一是控制规模,地方政府债务规模实行限额管理,地方政府举债不得突破国务院、全国人大批准的限额;二是严格程序,地方政府在国务院批准的分地区限额内举债,必须报本级人大或其常委会批准;三是限定用途,地方政府举借的债务,只能用于公益性资本支出和适度归还存量债务,不得用于经常性支出;四是纳入预算,《意见》明确把地方政府债务分门别类纳入全口径预算管理,强化人大的监督约束。

    严纪律:严肃地方政府债务管理的工作纪律。中央对地方政府债务实行不救助原则。地方政府出现偿债困难的,要通过控制项目规模、压缩公用经费、处置存量资产等方式,多渠道筹集资金偿还债务。同时规定了“六个不得”:地方政府及其所属部门不得在预算之外违法违规举借债务,不得以支持公益性事业发展名义举借债务用于经常性支出或楼堂馆所建设,不得挪用债务资金或改变既定资金用途,对企业的注资、财政补贴等行为必须依法合规,不得违法为任何单位和个人的债务以任何方式提供担保,不得违规干预金融机构等正常经营活动,不得强制金融机构等提供政府性融资;此外,“国发43号”明确把政府性债务作为一个硬指标纳入政绩考核。

  (三)妥善处理存量地方政府债务

“国发43号”明确提出妥善处理存量债务,既要确保在建项目后续融资,又要切实防范风险,并就相关的组织领导工作进行了必要的补充。如果说,建立规范的地方政府举债机制是长效制度,那么消化存量债务,则是解决当前棘手的问题。“国发43号”还对妥善处理存量债务提出了明确措施:在清理甄别地方政府性债务的基础上,一是对地方政府及其部门举借的债务,以及企事业单位举借的债务中属于政府应当偿还的部分,纳入预算管理。二是对企事业单位债务中不属于政府应当偿还的部分,要遵循市场规则处理,减少行政干预。

二、要点分析

(一)解决债务的两个思路

     根据截止到2013年6月底的政府性债务审计结果,我国中央政府债务占GDP的比重约20%,而地方政府债务占比则达到32%左右,合计政府负债率约为52%。考虑到2013年6月后的增量债务,当前我国政府负债率正在逼近60%的国际安全警戒线。而地方政府还债的高峰恰恰就是2013年到2015年。另一方面,在当前新型城镇化的背景下,预计到2020年,城镇化建设资金缺口达到42万亿,仍然需要举借大量政府债务。

    一是如何处理存量债务的问题,“国发43号”给出一个很好的解决办法,就是“置换”。拿什么“置换”什么?如何“置换”?由于之前的《预算法》不允许地方政府举债,导致地方政府债务多是间接持有,以融资平台的银行贷款、城投债等形式出现,利率较高,并且正面临偿债高峰。目前,地方政府债务中需要被“置换”的,就是这些亟待偿还的各类债务,尤其是银行贷款。

     要“置换”这些债务,在目前的情况下,一个选择是在现有地方政府举债机制下借新债还旧债。当地方政府具有了发行债券的权力以后,就可以直接发行债券,这属于直接融资,利息较低而且期限更长。 

    “置换”旧债,对于地方政府来说有两个好处。第一、降低地方政府融资成本。以低息债务置换高息债务,减轻利息负担。地方政府债券是以地方政府信誉担保的资产,理论上说其风险仅高于国债,但远远低于企业债券。因此,其利率一般也比较低。所以,用地方政府债券置换银行贷款有助于降低地方政府的融资成本。第二、减轻地方政府短期还款压力,解决了今明两年还款高峰的问题。以长期债务置换短期债务,拉长还款期限,减轻目前的短期还款压力。地方政府发行债券时,可以根据其预期收支情况确定债券的期限结构,这就使其可以用期限较长的地方政府债券置换期限较短的其他债务,减轻每年的还款压力。“国发43号”里明确指出,“对甄别后纳入预算管理的地方政府存量债务,各地区可申请发行地方政府债券置换,以降低利息负担,优化期限结构,腾出更多资金用于重点项目建设。”

    二是新的建设资金来源问题。“国发43号”将公益性事业划分为有收益和没有收益两种情况,通过赋予地方政府发债券解决这一问题,没有收益的由地方政府发行一般债券融资,通过一般公共预算收入偿还;有收益的发行专项债券融资,以对应的政府性基金或专项收入偿还。其次,推广使用政府和社会资本合作模式(即PPP模式),鼓励社会资本通过特许经营等方式,参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营,解决新的建设资金来源。

(二)进一步明晰了责权利主体

    “国发43号”明确划分了中央与地方、地方与平台、政府与市场之间责权利主体间的界限。

    首先,实现中央政府与地方政府的切割。“国发43号”中明确指出,中央政府不对地方政府债务进行兜底,把中央政府从地方政府债务中隔离开来,避免了地方政府债务危机逼迫中央政府兜底从而转化为国家债务危机的可能性。

    第二、实现地方政府和融资平台的切割。明确政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还,切实做到谁借谁换、风险自担。剥离融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务。

    第三、处理好政府与市场之间的关系。使市场在资源配置中起决定性作用,利用市场体系,使资金更好地在部门间、地区间、经济单位间流动,得到有效配置。

三、融资平台公司未来何去何从

    在城市发展的大背景下,作为特定时期中国特色的产物,像宏财公司这类融资平台公司自组建以来,作为政府推进城市建设、改进民生的重要手段,做出了巨大的历史贡献。然而我们清晰地看到平台公司在不断发展壮大的同时,也存在着一定的问题。尤其在经历近些年的爆发式增长后,规模虚增、负债高、盈利差等问题凸显,潜在的风险也越来越大。根据央行《2010年全国金融稳定报告》披露称,截至2010年底,地方融资平台数量已有一万余家,其中县级(县级市)平台占70%以上。

(一)融资平台存量债务处理

 “国发43号”要求“剥离融资平台公司的政府融资职能,融资平台公司不得新增政府性债务”,平台公司的“代政府融资”职能将不可持续,意味着融资平台政府融资功能将被逐步剥离。这是中央对地方政府融资行为规范管理的持续。可以预见的是未来融资平台公司将进行渐进式地调整、改造。

  1、政府性债务的剥离。对平台公司的既有债务进行分类,按“谁受益、谁承担”的原则,由平台公司举债,实际投向公益性项目的债务,应由地方政府承担直接偿债责任,按“国发43号”要求,可依靠省政府代市县级政府发行债券进行置换;由平台公司举债,投向供水供气、垃圾处理等可以吸引社会资本参与的准经营性项目的债务,可将债务和资产打包,由地方政府或平台公司作为主体进行PPP社会化运作,引入社会资本,化解债务风险;对于由平台公司自身运营和发展,及与公共服务无关的市场行为而形成的债务,由平台公司自行偿还,政府不承担兜底责任。

   2、增强自身融资能力。“国发43号”明确“政府债务不得通过企业举借,企业债务不得推给政府偿还”。一直以来银行等资金机构看重的融资平台“政府背景”将逐渐失去价值,政府背书、政府信用等将逐渐失去效用。未来平台公司将作为一般性企业,其融资能力将取决于有效资产、未来盈利能力等。

(二)平台公司的发展转型

    平台公司是特殊时期的特有产物,具有生命周期。随着城市建设高峰的过去,某些平台在完成了某个领域的投资建设任务后就应该历史性地退出舞台,要么关闭要么转业成为经营实体。而从改革成本和改革稳定性的角度来看,推动平台公司转型是更佳方案。未来平台公司将会去平台化运营,作为一般性的竞争性和地方性国有企业存在,平台公司应在尽量短的时间内实现实体化、市场化和规范化转变,参与市场化竞争。


四、结语

当“融资平台债=地方政府债=中央政府债”的逻辑链条被斩断,我们也将随之失去政府的信用背书和土地财政的支撑,独自面对市场的竞争。

宏财公司要继续转型发展,惟有做大做实做强实体产业,依靠实体经济为自身发展去资本市场融得资金以促进企业发展,实现产业经济链条的顺畅,最终确保县政府交给我们的国有资产实现保值增值。而这一切的前提只有一个,就是我们每一位同仁的思维转变、行动转变了,转变得更为市场化。


作者:罗健俭

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